[인권칼럼] 정당의 자유
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김상겸 동국대 교수

헌법은 국가의 최고규범으로 국가의 실정법체계에서 최고의 효력을 갖는다. 헌법은 국민의 기본권과 국가의 기본조직과 그 권한 등에 관해 규정하면서 국가의 목적이나 국가가 추구해야 하는 목표를 규정하고 있다. 우리나라 헌법은 제1조 제1항에서 대한민국은 민주공화국이라고 규정하여, 우리나라의 국호가 대한민국이란 것과 대한민국은 민주주의를 기반으로 하여 모든 국민이 국가운영에 참여하는 공화국이라는 것을 선언하고 있다.

헌법의 역사를 보면 헌법에서 가장 중요한 부분은 국민의 기본권이다. 헌법은 기본권 투쟁의 역사를 반영한 문서이다. 현행 헌법은 제10조의 인간의 존엄과 가치부터 제37조 제1항의 열거되지 않은 기본권까지 기본권을 열거해 규정하고 있다. 그런데 헌법은 제37조 제1항에서 규정하고 있듯이 헌법에 규정이 없더라도 헌법적 가치를 갖는 권리는 기본권으로 인정할 수 있도록 하고 있다. 이미 헌법재판소는 헌법상 명문의 규정을 두고 있지 않으나, 개인정보자기결정권을 독자적인 기본권이라고 인정했다.

현행 헌법 제2장은 국민의 권리와 의무라고 장의 명칭을 붙여 국민의 기본권과 국민의 헌법상의 의무를 규정하고 있다. 그런데 헌법에는 제2장에 규정되지 않은 조항이라고 해도 국민의 기본권에 해당하는 내용을 갖고 있는 규정이 있다. 헌법 제8조는 정당에 관해 규정하고 있다. 동조 제1항은 “정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다”라고 해 정당설립의 자유에 관해 규정하고 있다.

헌법 제8조 제1항은 정당설립의 자유와 복수정당제의 보장을 규정하고 있지만, 정당설립의 자유는 국민에게 부여된 정당설립을 위한 자유권을 규정해 보장하는 것이다. 헌법은 이 조항에서 정당설립의 자유를 언급하고 있지만, 제8조 전체의 내용을 볼 때 정당설립뿐만 아니라 정당활동의 자유, 정당가입과 탈퇴의 자유 등 정당의 자유에 관해 규정하고 있다. 그래서 헌법 제8조는 국민의 기본권인 정당의 자유를 규정하고 있다고 봐야 한다.

정당의 자유는 헌법에서 기본권이 위치하고 있는 제2장에 규정돼 있는 것은 아니지만, 그 내용은 정당의 설립과 활동 등 정당에 관한 국민의 자유권을 규정하고 있어서 정당제도를 넘어서 국민의 기본권을 규정하고 있다고 볼 수 있다. 정당은 사적으로 조직된 정치적 단체이기 때문에 국가기관이 아니다. 그럼에도 헌법은 정당에 관해 규정하고 있다. 우리나라 헌법의 역사에서 보면 정당에 관해서는 1962년 제5차 개정헌법에서 처음으로 도입됐다.

독일의 헌법학자 트리펠(H. Tripel)은 정당이 헌법에 편입하게 되는 단계를 나누어 적대시 단계에서 무시·무관심 단계와 승인·합법의 단계를 거쳐 헌법 편입의 단계로 나누어 설명했다. 우리나라도 제3공화국 헌법에 들어와서야 정당이 헌법에 명문규정을 갖게 됐다. 현대 민주주의국가에서 정당제도는 필수불가결한 제도이다. 오늘날 대의제 민주주의는 정당제 민주주의로 변모했다.

헌법에서 정당은 국가기관은 아니지만 국민의사와 국가의사를 중개하는 역할을 담당하는 단체이다. 법원은 정당의 법적 지위에 대해 당원으로 구성된 통일적 결합체로 사법(私法)상의 사단이며, 그 소유재산의 귀속관계에 있어서는 법인격 없는 사단이라고 했다. 이와는 별개로 정당의 자유는 국민의 기본권이다.

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