내년 4월 재보선이나 12월 대선 때 개헌 투표 주목
시기 넘기면 차기 대권으로… 임기 초반 개헌 추진
[천지일보=임문식 기자] 박근혜 대통령이 24일 임기 내 개헌을 전격 제안하면서 개헌 국민투표 시기에 관심이 쏠리고 있다.
차기 대선은 내년 12월에 열리는 만큼 박 대통령의 제안대로 임기 내 개헌을 완료하려면 내년 안에 모든 과정을 마쳐야 한다. 정치권에서 거론되고 있는 개헌 시기로는 내년 4월 재보궐선거와 12월 대선 등이 있다. 하지만 개헌 내용과 시기 등을 둘러싸고 정치권의 의견이 분분하고 이해관계가 복잡해 더 늦어질 수 있다는 전망도 나오고 있다.
헌법 128조에 따르면 개헌은 대통령과 국회의원이 발의할 수 있다. 국회의원 발의의 경우 재적의원의 과반수(151명)가 동의해야 한다. 개헌안이 발의되면 헌법 130조에 따라 20일 이상 공고해야 한다. 이어 60일 이내에 국회에서 의결해야 하고, 이때 재적의원 2/3(200명) 이상이 찬성해야 한다. 이후 30일 이내에 국민투표를 실시해야 한다. 국회의원 선거권자 과반수가 투표에 참여해 과반수 이상이 찬성하면 개헌이 최종 확정된다. 대통령은 확정 즉시 공포해야 한다.
이런 과정을 고려하면 개헌안 발의부터 국민투표까지는 총 110일가량이 걸리게 된다. 내년 4월 재보궐선거 때 개헌 투표를 동시에 하려면 올해 말이나 내년 초쯤엔 개헌안이 나와야 한다. 그러나 개헌 방식과 내용, 시기 등을 둘러싸고 당과 당은 물론 대권주자마다 입장이 복잡하게 엇갈리고 있어 의견 조율이 쉽지 않은 상황이다. 불과 2~3달 만에 정치권과 사회 각계의 의견을 수렴해 최적의 개헌안을 내놓는 게 현실적으로 어려운 이유다.
내년 4월에 개헌 시기를 맞추지 못할 경우 다음으로 유력한 시점은 차기 대통령 선거일이 된다. 12월 대선 때 개헌 투표를 함께 진행하는 것이다. 이때 개헌 여부나 개헌 내용에 대한 후보별 입장이 선거 결과에 영향을 미칠 수 있다. 만약 이때도 개헌 투표를 시행하지 못할 경우 박 대통령이 예고한 ‘임기 내 개헌’은 사실상 무산된다. 만약 차기 대선과 개헌 투표 시기를 맞추지 못할 경우 그 대안으로는 대선 후보들이 개헌을 공약한 뒤 당선 후 임기 초기에 개헌을 추진하는 방법이 있다.
어떤 시나리오가 됐든 박 대통령에겐 1년 안팎의 시간밖에 여유가 없다. 정치권에선 개헌의 필요성에 대한 공감대가 높긴 하지만, 개헌 방향을 두고는 백가쟁명식 주장이 쏟아져 나오고 있다. 박 대통령의 개헌 제안에 따라 국회는 곧 헌법개정 특별위원회를 구성한 뒤 개정안 논의에 착수할 예정이지만, 결론에 도달하기까지 오랜 시간이 걸릴 수 있다. 국회 논의가 지지부진할 경우 박 대통령은 대통령 발의로 개헌안을 내놓을 것으로 보인다. 그러나 이 역시 국회 의결을 거쳐야 하기 때문에 국회 단계에서 발목 잡힐 가능성이 있다.
새누리당 김무성 전 대표는 박 대통령이 임기 내 개헌을 이루기엔 시간이 촉박하다며 여야, 행정부, 전문가가 함께 참여하는 범국민개헌특별위원회 구성을 긴급 제안하기도 했다. 여러 단계를 거쳐 논의하는 것보다 각계가 한자리에서 머리를 맞대 개헌 논의 시간을 단축시키자는 것이다.
현재 정치권에서 논의되고 있는 개헌 시나리오는 ▲분권형 대통령제(이원집정부제) ▲대통령 4년 중임제 ▲의원 내각제 등이 있다. 분권형 대통령제의 경우 대통령이 외교·국방·통일 등 외치를 맡고, 국회에서 선출되는 총리가 내치를 담당하는 형태다. 4년 중임제는 현행 5년인 대통령 임기를 미국처럼 4년으로 줄이되 연임이 가능하도록 하자는 것이다. 의원내각제는 의회 다수당이 내각을 구성하는 방식이다. 이들 권력구조 방식을 혼합한 형태도 있다. 분권형 4년 중임제가 그 예다.
이들 개헌 형태는 또 국회의원이나 대통령의 임기와 연동돼 있어 셈법이 복잡하다. 대통령의 임기가 달라지게 되는 4년 중임제의 경우 대통령과 국회의원 중 어디로 개헌 시기를 일치시키느냐에 따라 어느 한쪽의 임기가 잘려 나가게 된다. 가령 개헌 시기를 20대 국회의원의 임기에 맞추면 차기 대통령의 임기는 3년이나 날아간다. 반대로 차기 대통령에 맞추면 19대 국회의원은 내년에 다시 총선을 치러야 해 임기가 반토막이 난다.
대선 주자별로 선호하는 개헌 형태도 다르다. 김 전 대표는 ‘오스트리아식 이원집정부제’를 주장하고 있고, 원희룡 제주도지사는 대통령제에 내각제 요소를 가미한 ‘대통령 직선 내각제’를, 남경필 경기도지사는 제1당에 총리직을 주고, 의석수로 장관을 배분하는 ‘협치형 대통령제’를 제안하고 있다. 더불어민주당 문재인 전 대표와 새누리당 유승민 의원, 오세훈 전 서울시장 등은 4년 중임제에 무게를 두고 있다.