정부는 쌀 수급과 가격안정 유지 등을 위해 매년 수확기에 농민이 생산한 양곡의 일부를 사들인다. 농가로부터 매입한 양곡(양식으로 쓰는 곡식)은 군량미나 생활이 어려운 영세민에 대한 구호양곡으로 쓰인다. 시중거래량 부족 등으로 쌀가격이 갑자기 오를 때에는 정부에서 보관 중인 양곡을 소비자에게 방출해 가격을 조절한다. 이를 양곡관리제도라 하는데 이 제도의 기원은 조선시대로 거슬러 올라간다.
바로 환곡제도다. 환곡(還穀)이란 빈민구제를 목적으로 평년에 양곡을 저장했다가 흉년이나 춘궁기에 빌려주고 추수 후에 회수하는 것을 말한다. 이는 가난한 농민을 구제하고 농업의 재생산을 보장하기 위한 방편의 하나로 마련됐지만 국가의 비축곡을 새것으로 바꾸려는 목적 또한 있었다.
그러나 16세기 중엽 환곡을 회수할 때 모곡(耗穀)이라 하여 10%의 이자를 국가 회계에 편입시키는 제도가 제정되면서 환모(還耗)가 국가 재정을 위한 주요한 기반이 됐다.
이는 임진왜란과 병자호란을 치르면서 재정이 극도로 어렵게 된 17, 18세기에 이르러 크게 확산됐다. 19세기에는 고리대 제도로 변질될 만큼 폐해도 커서 개혁의 소리가 높아갔지만, 국가 재정에 막대한 비중을 차지한다는 이유 때문에 쉽사리 단행되지 못했다.
게다가 조선 후기의 탐관오리들이 허위장부를 작성하는 번질(反作), 저축해야 할 양곡을 사사로이 대여한 가분(加分), 겨나 돌을 섞어서 한 섬을 두 섬으로 불리는 분석(分石), 창고에 없는데 실물이 있는 듯이 보고하는 허류(虛留) 등의 행동을 일삼아 민란의 주요 원인이 되기도 했다. 농민을 구제하고자 시작했던 제도가 농민들의 분노를 일으킨 셈이다.