김상겸 동국대 교수
헌법재판소는 재산권을 정의하면서 경제적 가치가 있는 모든 공법상·사법상의 권리를 뜻하고, 그 재산액의 많고 적음은 관계가 없다고 했다. 재산권은 경제적 가치가 있는 대상이면 되기 때문에 봉급청구권이나 연금청구권뿐만 아니라 어업권과 광업권 및 하천점유권 등도 재산권이다. 이런 재산권은 일반적으로 일반적 재산권, 지식재산권, 그리고 토지재산권 등으로 나눈다.
재산권 중 토지재산권은 생산이나 확대가 어려운 재화이기 때문에 재산권 중에서 많은 제약이 따른다. 그런데 우리나라는 그동안 부동산 투기로 몸살을 앓았다. 물론 부동산 투기의 대상이 토지보다는 주택이나 아파트 등 주거용이지만, 부동산에서 중심이 토지이기 때문에 토지 역시 부동산 투기에서 벗어날 수가 없다. 부동산 투기가 국민경제에 미치는 악영향은 외국의 사례를 거론하지 않더라도 누구나 잘 알고 있다. 그럼에도 부동산 투기가 기회만 주어지면 반복된다는 것은 부동산 등 토지재산권이 갖고 있는 속성을 고려하지 않는다는 점이다.
헌법은 제23조 제1항에서 재산권은 보장하지만 그 내용과 한계는 법률로 정한다고 하여, 재산권 제한의 가능성을 제37조 제2항에 의한 제한이 아니더라도 가능하도록 하고 있다. 더구나 헌법 제23조 제2항은 재산권행사의 사회적 구속성, 즉 재산권은 공공복리에 적합하도록 행사돼야 한다는 것을 명시함으로써 사유재산제도의 보장으로 개인의 재산권을 최대한 보장하더라도 국가공동체의 이익과 다른 사람의 권리보호를 고려해 재산권은 다른 자유권과 달리 제한의 폭이 커질 수 있다는 것을 암시하고 있다.
헌법재판소는 판례를 통해 토지는 수요가 늘어난다고 해도 공급을 늘일 수 없어서 시장경제원리를 그대로 적용할 수 없고, 고정성, 인접성, 본원적 생산성, 환경성, 상린성, 사회성, 공공성, 영토성 등 여러 가지 특성을 지니고 있고 자손만대로 향유하고 함께 살아가야 할 생활터전이기 때문에 그 이용을 자유로운 힘에 맡겨서도 아니 되며, 개인의 자의에 맡기는 것도 적당하지 않다고 했다. 즉 토지재산권은 자신의 기본권이라고 해도 마음대로 행사할 수 없는 공공성을 가지고 있다는 것이다.
헌법은 제122조에서 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 그에 관한 필요한 제한과 의무를 부고할 수 있다고 규정하고 있다. 여기서 국토는 대한민국의 영역 안에 있는 토지를 말하는 것으로, 이 조항은 토지의 공공성을 기반으로 하는 토지공개념을 의미한다고 볼 수 있다. 또한 헌법은 제121조 제1항에 따라 농지의 소작제도를 금지함으로써 농지의 공공성을 보호하고 있다.
토지재산권에 대한 여러 가지 규제는 소수에 의한 토지의 독점을 방지하고 극심한 토지투기로 인하여 지가의 급상승을 차단함으로써 부의 과도한 편재현상을 방지해 공공복리를 보장하겠다는 것이다. 토지공개념은 토지가 갖고 있는 특성을 고려해 개인의 재산권이지만 토지의 공적 성격을 강조함으로써, 토지의 이용과 거래의 사적 자치로 인한 사회적 문제를 극복하기 위해 토지재산권이 광범위한 사회적 구속을 받아야 한다는 것을 말한다.