김상겸 동국대 교수
우리나라 헌법 제23조는 사유재산제도에 관해 규정하면서 재산권행사에 대한 사회적 기속 및 공용수용제도에 관하여 명시하고 있다. 헌법이 재산권에 대해 상세하게 규정하고 있는 것은 그만큼 현대 경제사회에서 재산권이 인간에게 중요한 기본권이라는 것을 대변하는 것이다. 이 재산권에 관한 헌법규정에서 국토개발과 관련해 논의의 중심에 있는 것이 토지보상제도이다.
토지보상에 대한 문제는 헌법 제23조 제3항에서 그 근거를 찾아볼 수 있다. 이 조항을 보면 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”라고 규정해 공용침해와 공용제한을 규정하고 있다. 재산권을 공공필요에 따라 수용하는 것은 소유권에 변동을 가져오는 것이기 때문에 기본권의 제한이라기보다 기본권의 침해에 가깝다고 할 수 있다. 왜냐하면 토지재산권의 경우 공용을 목적으로 수용을 하게 되면 소유권이 이전돼 재산권자에게 토지소유권을 빼앗는 것과 같은 결과를 가져오기 때문이다.
재산권의 사회적 의미를 고려하면 한정된 재화인 토지재산권은 재산권자가 재산적 가치에 대한 권리를 갖는다고 해도, 이를 자신의 의사에 따라 마음대로 처리하는 것이 공공복리에 부합되지 않는 경우 제약이 있을 수밖에 없기 때문에 발생하는 문제이다. 그러나 일방적으로 재산권을 수용하는 것은 사유재산권의 본질적인 부분을 침해하는 것이기 때문에 위헌이다. 그래서 헌법은 공공필요에 의해 개인의 재산권을 수용하더라도 법률에 근거가 있어야 하고, 보상제도도 법률에 근거를 둬야 한다는 것을 강조한 것이다.
토지재산권은 생산이 거의 되지 않는 재화라는 점에서 공공필요성이 없다면 수용대상이 될 수 없다. 공공필요성이 있다고 해도 수용의 목적이 공공복리가 아니라면 위헌이 될 가능성이 크다. 수용은 재산권을 중대하게 제약하는 기본권 제한이기 때문에 중대한 공익이 전제돼야 한다. 그래서 사인을 위한 수용은 원칙적으로 허용될 수 없다. 다만 사익을 추구한다고 해도 사인을 위한 수용이 궁극적으로 공익의 실현을 위한 전제라고 한다면 가능하다고 보고 있다.
토지수용에 있어서 또 다른 큰 문제는 바로 보상의 문제이다. 헌법은 보상에 있어서 정당한 보상이란 표현을 사용하고 있지만, 용어 자체가 상당히 추상적이란 점에서 보상과 관련된 문제는 항상 분쟁을 야기한다. 일반적으로 정당한 보상이란 일반적인 국민의 이익과 피수용자의 이익이 충돌하는 과정에서 이익형량을 통해 나오는 정당한 이익을 말한다. 그래서 정당한 보상은 기본적으로 완전한 보상을 의미한다.
정당한 보상이 완전한 보상을 의미한다고 하지만, 완전한 보상 자체가 어떤 내용인지 명확하지 않다고 볼 수 있다. 왜냐하면 완전한 보상이라는 것이 수용된 재산의 가치를 완전하게 평가해 보상하는 것을 의미하는지 불분명하기 때문이다. 또한 재산적 가치를 완벽하게 평가해 보상한다고 해도 그 시장의 가치가 완전하게 반영이 된 것인지도 따져봐야 하기 때문이다. 나아가 완전보상도 모든 수용에서 적용되는 것인지, 또는 예외는 없는 것인지 검토해야 한다.