김상겸 동국대 교수
헌법은 다른 기본권과 달리 재산권에 대해서는 여러 제약을 두고 있다. 헌법 제23조 제1항은 재산권의 보장을 규정하고 있지만, 제3항은 공공의 필요에 의한 공용수용제도를 규정하고 있다. 헌법에 규정된 공용수용에는 재산권의 수용, 사용과 제한 등이 있다. 이 중에서도 재산권의 수용제도는 재산의 소유에 변동을 가져오는 제도이기 때문에 공공의 필요성이 더욱 강조된다.
헌법 제23조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”라고 규정하고 있다. 재산권의 수용제도는 이미 프랑스 인권선언에서부터 시작된 제도이다. 인권선언 제17조는 “소유권은 신성불가침의 권리이므로, 법에서 규정한 공공의 필요성에 의해 명백히 요구되는 경우 이외에는 누구도 소유권을 박탈할 수 없다. 또한 그러한 경우라 해도 소유자가 사전에 정당하게 보상을 받는다는 조건을 갖추어야 한다”라고 되어 있다.
근대 이후 재산권 보장과 함께 재산권 수용제도가 도입된 것이다. 이런 수용제도를 공용수용제도라고 한 것은 공공필요성 때문이다. 공공필요성은 공공성과 공익성을 내용으로 한다. 헌법 제37조 제2항을 보면 국민의 모든 자유와 권리는 공공복리를 위해 필요한 경우에 한하여 법률로 제한할 수 있다고 규정하고 있다. 이를 보면 공공필요성은 공공복리를 위한 것이라 볼 수 있다. 물론 국가의 안전보장과 질서유지를 위해 재산권을 수용할 수도 있겠지만, 대부분은 공공복리 때문이라고 볼 수 있다.
최근 정부는 서울 인근에 신도시를 개발하겠다고 발표했다. 역대 정부는 서울 인근에 신도시 건설을 국가의 중요한 정책처럼 남발했다. 인구의 서울집중을 막겠다고 세종시를 건설해 행정복합도시를 만들었다. 또한, 다수의 공공기관은 국가 정책적으로 전국으로 분산시켰다. 그럼에도 이번 정부 역시 서울 인근의 신도시 정책을 추진하고 있다. 신도시 건설의 핵심은 주택정책이라 할 수 있다. 주택은 도시건설에 있어서 공공필요에 의한 시설이기 때문에 이 지역의 상당수 토지는 주택건설과 공공시설을 위해 수용될 것이다.
토지수용과 관련해서는 1962년 토지수용법이 제정돼 오랫동안 시행되다가 2002년 폐지되면서 대체법률로 2003년부터 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’이 시행되고 있다. 약칭 토지보상법이라 불리는 이 법률은 헌법 제23조 제3항에 근거해 만들어졌다. 헌법은 재산권 수용과 법률에 의한 정당한 보상을 규정하고 있기 때문에 토지보상법은 필수적으로 만들어야 하는 법률이다. 독일 헌법에서는 재산권 수용과 보상이 한 묶음이라고 하여 결부조항이라고 한다.
재산권 수용의 대부분은 토지수용이다. 수용은 공공필요성을 전제로 하기 때문에 공용수용이라고 한다. 현행 토지수용법은 공익사업에 한하고 있으나 사업시행자는 국토교통부 장관의 사업인정을 받으면 민간사업자도 가능하다. 그런데 토지수용제도는 공공필요성 때문에 토지재산의 소유권을 강제로 이전하는 것이다. 재산권자의 의사와 상관없이 공공필요성에 따라 재산을 수용한다는 점에서 인권침해가 아니냐는 의문이 들 수 있다. 그런데 재산권은 어떤 기본권보다도 공공성이 크기 때문에 정당한 보상을 통해 수용이 가능하다고 본다.