이재형 동아시아평화문제연구소 소장
대통령 단임제는 전두환 소장이 1979년 12월 12일 쿠데타로 집권한 후 1980년 8월 장충체육관에서 통일주체국민회의 대의원들에 의한 간접선거로 대통령에 당선된, 소위 ‘체육관선거’를 통해서 탄생한 제5공화국 정권에서 비롯된 것이다. 그는 당시에 불법적 집권에 대한 국민적 저항을 최소화하기 위해 대통령 임기를 7년 단임제로 포장했다. 그 뒤 1987년 10월 29일 제6공화국 헌법이 공포됨으로써 대통령의 임기는 5년 단임제로 확정됐다. 5년 단임제는 1인 장기집권을 막고, 비교적 원활하게 평화적 정권교체를 가능하게 하는 장점이 있다는 측면도 있지만 정책의 연속성이 떨어지면서 국정과제의 지속적인 추진이 어렵다는 단점도 있다. 지난 30년간 5년 단임제를 시행해 본 결과 다음과 같은 몇 가지 문제점도 발견되고 있다.
첫째, 대통령 자신이 단임으로 끝나 심판을 받지 않아도 된다고 생각하기 때문에 책임정치를 수행하지 않아도 된다고 생각할 수 있다는 것이다. 대통령이 ‘나는 소신껏 국정을 운영하고 물러나면 그만이다’라는 마음을 가질 수 있다는 말이다. 모든 정책 과정은 정책의제 설정, 분석, 결정, 평가, 환류 순으로 진행된다. 대통령 임기가 단임으로 끝나기 때문에 국민들이 그 대통령을 평가하거나 재신임할 기회가 없었다. 그러다 보니 환류도 제대로 될 수 없었던 것이다. 오늘날 전임 대통령이 추진해 왔던 국가 주요 정책사업에 대한 논란이 끊임없이 도마에 오르고 있는 것을 보면 알 수 있다.
둘째, 단임제에서는 대통령이 임명하는 직위에 대한 보은인사로 장관, 차관을 비롯한 정부 고위공직자의 교체가 빈번해 업무의 효율성을 기하기 어렵다는 것이다. 대통령은 과거에 자기의 정권창출을 도왔던 인사들을 임기 5년 이내에 어느 자리에든 심어주어야 한다는 생각 때문에 수시로 고위공직자를 교체해 왔던 것이다. 연임제에서는 보은인사보다는 정권 재창출을 위해 인사의 공정성을 기하지 않을 수 없을 것이다.
셋째, 단임제에서는 대통령의 권력 누수현상이 조기에 표출되고, 이 누수현상으로 인해 고위공직자의 보신주의가 도처에서 나타날 수 있다는 것이다. 연임제에서는 정권 재창출을 위해 대통령을 중심으로 여당이 단결하고, 공무원들도 정권교체에 대한 눈치를 볼 필요가 없이 자기 임무에 충실할 수 있는 것이다.
넷째, 단임제에서는 5년마다 새로운 대통령이 공약으로 내세운 선심성 내지는 선거에서 승리하기 위한 정책시행 때문에 국가의 중장기정책발전을 기하기 어렵다는 것이다. 연임제에서는 최소 8년의 국가중기계획을 수립하고 이를 실천에 옮길 수 있을 것이다.
실제로 노무현, 이명박, 박근혜 전 대통령은 모두 임기 중 개헌을 주장했으나 성사시키지 못했다. 그들은 모두 집권 후반기에 개헌 카드를 꺼냄으로써 차기 대선 주자들과 야당이 현직 대통령이 임기 말 국정 운영의 동력을 확보하고, 정권 재창출을 위해 정략적으로 개헌 카드를 활용하려한다고 반기를 들었기 때문이다. 그러나 문재인 대통령은 이미 대선 후보 시절에 2018년 6월 지방선거 때 개헌 국민투표를 실시하겠다고 공약했으며, 취임 후에도 이러한 입장을 일관되게 재확인하고 있다.
지난 9월 한 중앙 일간지가 실시한 여론조사에 의하면 국민의 78%, 의원의 89%가 2018년 지방선거 때 개헌 국민투표를 지지한 것으로 나타났다. 또한 현재 가동 중인 국회 헌법개정특별위원회는 연말까지 헌법조문 초안을 작성한 뒤 내년 2월 경 개헌안을 마련하겠다고 약속했다.
이번 개헌 논의는 권력구조, 경제민주화, 국민 기본권 확대 등으로 집약 되는데, 그중 권력구조면에서는 현재의 대통령 5년 단임제를 ‘대통령 4년 연임제’로 개선해야 한다는 문제와 의원내각제, 그리고 이원집정부제 등이 거론되고 있는데, 그중에서 4년 연임의 대통령제 여론이 단연 우세한 실정이다.
내년 6월 지방선거에서 실시하게 될 개헌 국민투표에서는 대통령 임기 4년 연임제를 국민의 합의에 의해 통과시킴으로써 보다 효율적인 한국 정치발전의 장을 마련해야 할 것이다.