김세곤 호남역사연구원장
문재인 대통령 시대가 열렸다. 문재인 대통령은 4월 25일에 진행된 JTBC 주최 대통령선거 토론에서 가장 닮고 싶은 역사 속 인물로 세종대왕을 꼽았다.
그는 세종은 “획기적이고 공정한 조세개혁을 했는데 일방적으로 밀어붙인 게 아니라 5개월 동안 17만의 의견을 물어 여론조사를 한 이후 실시한 것”이라며 “왕조시대에 대단하지 않나. 국민과 눈을 맞추는 소통하는 대통령이 되겠다”고 말했다.
그런데 세종(1397∽1450, 재위 1418∽1450)의 조세개혁은 소통을 넘어 민본(民本)이다. “나라는 백성을 하늘로 삼고, 백성은 먹을 것을 하늘로 삼는다.”
세종은 1428년(세종 10년)부터 조세개혁을 구상했고, 1430년에 토지 1결(結)에 쌀 10말(斗)를 받는 법안에 대하여 인구의 1/4에 달하는 17만명에게 여론조사를 실시했는데 문제점이 제기돼 법안을 백지화했다. 이후 전제상정소를 설치해 1444년에야 공법(전분6등·연분9등법)이 마련됐고, 1444년에 충청·전라·경상도 6개현에서 시범 실시한 이래, 1489년(성종 20년) 함경도를 끝으로 전국적으로 시행했다. 따라서 세종의 조세개혁은 법제정에 17년, 전면 시행에 45년이 걸린 것이다.
그러면 세종의 조세개혁 과정을 자세히 살펴보자. 농업국가 조선의 세금은 주로 전세(田稅)였다. 당시의 조세제도는 답험손실법(踏驗損實法)이었는데 이는 관리가 직접 농지를 방문해 세금을 매기는 방식으로 부정과 공정성 시비가 잇따랐다. 1427년 3월 16일 세종은 인정전에 나아가서 문과 책문(策問)의 제(題)를 냈다. 시험문제 요지는 “‘맹자는 말하기를, ‘인정(仁政)은 반드시 전제(田制)로 부터 시작된다’고 했다. 세제 개혁의 필요성을 밝히고 공법(貢法)을 시행함에 있어 폐단을 최소화하는 방책을 논하라”였다.
1428년 1월 16일에 세종은 추수기에 풍흉을 3등으로 나누어 세를 징수하는 것은 논하였고, 1429년 11월 16일에는 세법을 조속히 마련할 것을 지시했다.
1430년 3월 5일에 호조는 세종에게 전답 1결마다 쌀 10말(斗)를 거둘 것을 아뢰었다. 이에 세종은 “중앙정부 육조는 물론이고 각 관사와 도성안의 전·현직 관리, 각도의 감사·수령 및 관리부터 여염집의 세민(細民)에 이르기까지 모두 가부를 묻도록 하라”고 지시했다.
이에 따라 호조는 전국적인 여론조사를 실시했고 4개월 후인 7월 5일에 중간보고를 했다. 호조판서 안순은 “일찍이 공법의 편의 여부를 가지고 경상도의 수령과 백성들에게 물은즉 좋다는 자가 많았습니다. 그런데, 함길·평안·황해·강원 등 각도에서는 모두들 불가하다고 한 바 있습니다”라고 아뢰었다.
세종은 “백성들이 좋지 않다면 이를 행할 수 없다. 그러나 농작물의 잘되고 못된 것을 답험할 때에 공정성을 잃은 것이 자못 많았고, 또 간사한 아전들이 잔꾀를 써서 부유한 자를 편리하게 하고 빈한한 자를 괴롭히고 있어, 내 심히 우려하고 있노라. 각도의 보고가 모두 도착하거든 그 공법의 편의 여부와 답험 폐해 시정방안 등을 백관들이 숙의(熟議)하여 아뢰도록 하라” 하였다.
1430년 8월 10일에 호조는 토지 1결당 10두의 정액징수에 대한 전·현직 관리들과 17만명 백성들의 가부 의견을 낱낱이 아뢰었다.